Le financement de la transition énergétique, le maintien d'un mix bas-carbone et la sécurité électrique font partie des défis à relever, estime l'Agence internationale de l'énergie (AIE) dans son rapport sur la politique énergétique de la France.
"La France s'est engagée dans une transformation de son système énergétique, qui implique d'importants changements structurels pour le secteur de l'énergie, en améliorant l'efficacité énergétique et en augmentant la part des énergies renouvelables tout en garantissant sur la durée un mix d'électricité bas carbone, la sécurité d'approvisionnement électrique et le fonctionnement sûr d'un parc nucléaire français prenant de l'âge".
L'actualité le démontre une fois de plus : la France est particulièrement sensible aux pics hivernaux de consommation tel que celui que nous traversons ces jours-ci. En cause, notamment, la forte proportion de chauffage électrique et la faible flexibilité de son nucléaire, aggravée cette année par l'indisponibilité de plusieurs réacteurs.
Cette situation fait écho à l'analyse que livre l'Agence internationale de l'énergie (AIE) sur la politique énergétique française de ces dernières années et sur les défis auxquels elle fait face pour mener à bien sa transition. Ce que Paul Simons, directeur exécutif adjoint de l'AIE, résume par un double enjeu consistant à transformer dans le même temps son système énergétique et l'organisation de son marché.
Des progrès remarquables ces dix dernières années
L'Agence délivre de bons points à la France, qui a depuis dix ans accomplis des progrès significatifs en matière de consommation énergétique et d'émissions de CO2, « totalement découplés de sa croissance économique ». L'intensité carbone nationale (qui équivaut à la moitié de la moyenne de l'AIE) a baissé de près de 30% depuis 2004, à comparer avec une baisse moyenne de 21% pour les autres pays membres de l'AIE.
Ceci s'explique par les 46% de nucléaire dans le mix énergétique (78% du mix électrique), contre 47% pour les énergies fossiles. Plusieurs centrales à charbon, pour une capacité totale de 3,2 GW, ont d'ores et déjà été fermées. Grâce à des progrès significatifs enregistrés en matière d'efficacité, l'intensité énergétique a diminué de 16,5% depuis 2005.
« Cela signifie que le point de départ de la transition énergétique française est une économie déjà largement décarbonée, a souligné ce mardi Paul Simons. C'est une bonne chose, mais cela rend la transition d'autant plus ambitieuse, car les gains les plus faciles ont déjà été réalisés. »
Doubler le rythme de développement des renouvelables
Le rapport salue le rôle joué par les initiatives du pays hôte de la COP21 en matière de climat, y compris sur son propre territoire : de nouvelles politiques (notamment la loi pour la transition énergétique et la croissance verte), une programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) prévoyant un budget carbone établi pour cinq ans, une fiscalité qui évolue en faveur de cette transition, des investissements publics significatifs...sur tous ces sujets, la France pourrait même servir de modèle aux autres pays membres de l'AIE.
Mais celle-ci pointe aussi les implications structurelles que cette transition suppose pour le secteur : poursuivre l'amélioration de l'efficacité énergétique (notamment dans le parc de logements, dans les PME industrielles et dans les transports ) et accélérer le développement des énergies renouvelables, dont le rythme d'installation devrait doubler dans les cinq prochaines années pour que la France respecte ses objectifs de 23% de renouvelables, au lieu de 16% aujourd'hui.
Tout en soulignant la complexité et la lenteur de développement de projets renouvelables dans l'Hexagone, l'Agence salue une évolution des réglementations permettant de simplifier et d'accélérer les procédures, notamment dans l'éolien terrestre : permis unique, système d'enchères, etc.
L'éolien offshore, secteur dans lequel la France compte déjà 3 gigawatts (GW) de projets (dont le démarrage a été retardé par de nombreux recours et des difficultés de raccordement au réseau...), serait celui où les baisses de coûts à venir seraient les plus prometteuses. L'AIE recommande aussi d'élargir l'assiette de la taxe destinée à financer le développement des renouvelables et, sur un plan plus pratique, d'améliorer l'intégration des renouvelables aux réseaux électriques.
Efficacité énergétique et mobilité électrique
Autre point salué par l'Agence : la progression du marché des véhicules électriques et surtout les projets en la matière, notamment le programme prévoyant 7 millions de bornes de recharge installées en 2030. Sur ce sujet, Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat au ministère, souligne la grande inertie d'un secteur qui implique de transformer aussi bien un système que des parcs de véhicules. Il en appelle à Bruxelles pour édicter des standards pour les véhicules légers mais aussi pour les poids-lourds qui sillonnent l'Europe de part en part.
Dans le secteur du bâtiment, le plan de 500.000 rénovations annuelles doit également permettre de poursuivre la décarbonation de l'économie, et faisant passer les économies du secteur de 250 MW à 500 MW par an. Car, si le mix énergétique est déjà très décarboné, ce n'est pas le cas des pics de consommation aux heures de pointe, alimentés par une électricité fossile (française mais aussi importée à coûts prohibitifs) produite par des centrales à gaz, voire à charbon, plus flexibles que les centrales nucléaires.
Pas de suppression des tarifs régulés pour les particuliers
Lors de la présentation du rapport, Laurent Michel a déclaré que le gouvernement partageait globalement l'état des lieux de l'AIE. Il a notamment répondu aux préconisations de l'agence sur l'ouverture des concessions hydrauliques à la concurrence, actuellement en cours de discussion avec Bruxelles. Des prolongations des concessions existantes seront autorisées le cas échéant contre travaux, tandis que les concessions échues pourront être renouvelées notamment avec des sociétés d'économie mixte associant collectivités locales, Caisse des Dépôt, et partenaires privés.
De façon générale, dans un contexte où l'Etat conserve une part importante du parc de production (nucléaire mais aussi en partie hydraulique via EDF) et les réseaux de distribution, l'agence salue l'approche décentralisée et le rôle dévolu aux autorités locales et régionales dans la transition énergétique.
En revanche, concernant la fin des tarifs régulés de gaz et d'électricité pour les particuliers comme cela a déjà été fait pour les entreprises et les industriels, Laurent Michel a rappelé que le gouvernement n'y était pas favorable. Mais il a lancé un appel à tous les fournisseurs pour multiplier les offres à destination des particuliers exploitant les possibilités offertes par les compteurs intelligents.
Le financement en question
Cette transition doit s'accomplir sans rendre l'énergie plus carbonée qu'elle ne l'est aujourd'hui, en garantissant la sécurité de l'approvisionnement et les conditions de sécurité pour exploiter un parc nucléaire vieillissant.
Si les perspectives de long terme sont positives (sécurité énergétique, croissance verte et énergie bon marché), à court et moyen termes le vieillissement du parc nucléaire pose la question de la sécurité d'approvisionnement. D'où l'intérêt de mécanismes de contrôle/commande et la mise en place d'un marché de capacité prévue pour 2017. Permettant de garantir à tout instant l'équilibre entre production et consommation sur le réseau électrique, le mécanisme de capacité consiste à valoriser et à rémunérer des unités de production électrique sur la base de leur puissance disponible, qu'il s'agisse de puissance additionnelle ou de capacité d'effacement.
Mais c'est la question du financement qui semble la plus délicate à l'AIE. Développement des renouvelables, efficacité énergétique ou exploitation sûre du parc nucléaire vieillissant, tout cela a un coût. Et pour le financer, il importe que les investisseurs aient une bonne visibilité sur la politique des prochaines années.
L'agence rappelle le coût du grand carénage, évalué par EDF à 47,5 milliards d'euros pour la période 2014-2025. Tout en reconnaissant que ce montant représente un défi pour l'Etat, les marchés, le secteur et les consommateurs qui devront collectivement assurer ce financement, l'agence se dit confiante grâce à la recapitalisation par l'Etat de l'opérateur historique.
50% de nucléaire en 2025, un objectif hors d'atteinte
L'AIE préconise de prendre en compte les tarifs de l'électricité, son intensité carbone, la sécurité d'approvisionnement et la capacité française d'exportation de son électricité nucléaire dans un contexte où la disponibilité de nombreux réacteurs pourrait être affectée par des opérations de maintenance, la nécessité pour la gestion du démantèlement et des déchets dans le long terme...
Par ailleurs, rappelant que passer à 50% du mix électrique nécessiterait de fermer de nombreuses centrales (de 17 à 20 selon ses estimations), l'agence estime que cela sera "difficile". Elle préconise des "perspectives de long terme permettant à la filière de programmer ses investissements de sûreté". D'ailleurs, l'agence ne manque pas de souligner que la PPE ne couvre pas la période au-delà de 2023, et ne traite pas de la fermeture de réacteurs ni de l'exploitation à venir du parc nucléaire, soumise aux rapports générique puis au cas par cas que doit établir l'Autorité de sûreté nucléaire en 2018/2019.
De son côté, Laurent Michel rappelle que l 'on devrait ensuite bénéficier des retours d'expérience sur les deux EPR chinois, le finlandais, celui de Flamanville et même celui de Hinkley Point, qui pourraient servir de base à la conception d'un nouveau modèle optimisé de réacteur nucléaire...
Il confirme par ailleurs que tout en étant en dessous des 78% actuels, la France sera en 2023 encore bien au-dessus des 50% de nucléaire dans son mix électrique. Contrairement à la promesse faite par François Hollande lors de la première conférence environnementale de 2012, qui annonçait cette baisse à l'horizon 2025.
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